Remissyttrande över utkast till lagrådsremiss

Från 11 olika lärosäten har 60 forskare med expertkompetens inom IMER-området svarat på Lagrådets remiss om Förlängning av lagen om tillfälliga begränsning av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Här är remissvaret i sin helhet (en lång text):

Remissyttrande över utkast till lagrådsremiss:
Förlängning av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (Dnr Ju2019/00509/L7)

Regeringen varnades vid införandet av Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige för att lagändringarna som ingick skulle få allvarliga humanitära konsekvenser för människor på flykt. Ett stort antal remissinstanser pekade på den orimligt korta remisstiden och kritiserade regeringen för att man inte gjort någon konsekvensbeskrivning. Inte ens förhållandet till Sveriges internationella åtaganden utreddes. Vidare befarades att inskränkningarna som lagen innebär skulle försätta beslutsfattare i en situation där de inte längre kunde väga in barnets bästa. Så har det också blivit i de allra flesta fallen efter att lagen trädde i kraft. Dessutom har Migrationsverket inskränkt utrymmet för tolkning ytterligare, och drivit på restriktivitetens spiral i lagtolkningen, genom ett växande antal rättsliga ställningstaganden.

En ytterligare kritik i samband med att lagen skulle antas var att dess syfte, att få flera länder i EU att ta ansvar för flyktingmottagande, inte skulle infrias. Idag vet vi att så inte heller blev fallet i verkligheten.

Röda Korset, en av de organisationer som lyfte riskerna med lagen, har vidare konstaterat att ”många av de förutsedda konsekvenserna har blivit verklighet” (Beskow 2018). Efter en egen utredning framhåller organisationen bland annat att ”[d]e tillfälliga uppehållstillstånden leder till en ökad psykisk ohälsa. De försvårar dessutom möjligheterna att tillgodogöra sig vård och behandling av tidigare trauman. Det förekommer till och med att personer som beviljats tillfälliga uppehållstillstånd nekas vård på grund av att sjukvården bedömt att vården måste vara livslång för att ge avsedd effekt” (Beskow 2018, s 5). En av Röda korsets informanter berättar på följande sätt om vad som sker inom människor som nekas en långsiktig trygghet:

”Jag kunde inte känna glädje över att jag fick uppehållstillstånd, det kändes bara som att de bytt tiden på mitt LMA-kort. Nu när jag fått ett års tillstånd känner jag mer stress. Vad kommer hända med mig, måste jag återvända, hur mår min familj?” (Beskow 2018, s 6)

Citatet speglar tydligt de resultat undertecknande forskare ser. Vi delar Röda Korsets slutsats att den tillfälliga lagen med tillfälliga uppehållstillstånd är direkt skadlig för asylsökande i alla åldrar. Många av oss fokuserar på ensamkommande ungdomars förhållanden och det är där vi har vår mest dagsaktuella kunskap. Men samtliga människor som sökt skydd i Sverige sedan 2015 drabbas av den repressiva utvecklingen.

Som framgår av Röda Korsets ovan nämnda rapport (Beskow 2018) och annan svensk och internationell forskning (c. f. Bogic et al 2012; Darvishpour & Månsson 2019; Nickerson et al 2011; Tinghög et al 2016), har de tillfälliga uppehållstillstånden en rad negativa konsekvenser. Bland dem märks psykisk ohälsa, otrygghet, försämrade integrationsmöjligheter, motivationsbrist, försämrade utbildningsmöjligheter och försämrad tillgång till sjukvård. Ett problem idag är att människor med 13-månders uppehållstillstånd som har behov av mer komplicerad vård, nekas denna om vårdtiden riskerar sträcka sig utanför uppehållstillståndets ramar. Våra egna kontakter med ungdomar som har kommit hit utan vuxna anhöriga och som fått tillfälliga uppehållstillstånd på 13 månader eller 3 år, bekräftar de tillfälliga uppehållstillståndens många negativa följer. De berättar att de tvingas leva i konstant otrygghet med risk för utvisning efter 18-årsdagen.

Ytterligare ett problem rör de kraftigt begränsade möjligheterna till familjeåterförening som följt med den tillfälliga lagens införande. Trots de lagar och konventioner som formulerats för att ta tillvara flyende människors rätt till sin familj (se Gonzalez Pascual m fl 2017; Gil-Bazo 2015), så infördes restriktioner med hänvisning till att en nödsituation i Sverige framkallat extraordinära insatser, inklusive rättsvidriga lagjusteringar (Ämtvall 2018). Vi möter många varianter av familjesplittring i vår forskning – barn som tvingas fly från kidnappare, barn som flyr från tvångsäktenskap, hela familjer som splittras när de kommer bort från varandra under flykten. Många lider svårt av längtan efter sina närstående. Många har ingen möjlighet att återvända till de länder de flytt från och är beroende av att länder i Europa efterlever sina konventionsåtaganden.

I forskningen om ensamkommande barn och ungdomars villkor möter vi många ungdomar som har uttömt en stor del av sina psykologiska och sociala resurser. Vi möter ungdomar som har försökt ta sina liv och vi deltar i sorgeyttringar för dem vars försök inte stoppats i tid (se vidare Hagström et al 2018). En del sover ute, andra kan få tillfälligt boende av civilsamhället. Många har varit i Sverige i mer än tre år, men fick vänta i två år eller mer på första avslaget. Många omfattas inte av Nya Gymnasielagen på grund av att de hamnade på fel sida datumgränsen. En del barn som kom före den 24 november 2015, och som därför skulle undantas från de nya restriktiva reglerna, har drabbats särskilt. Det har skett därför att Migrationsverket förmodar att det finns ett ordnat mottagande men utan att utreda närmare om det stämmer. Istället ges barnen förlängd tidsfrist och får fortsatt leva i ovisshet om sin framtid, de vet nämligen att ett ordnat mottagande saknas men detta kan inte bevisas. Vi ser en stor risk för att de drabbade ungdomarna tappar tilltron till Sverige och till sin egen förmåga att kunna påverka sin framtid. Detta försämrar både livskvaliteten på individnivå och integrationsmöjligheterna för samhället. Det är svårt för enskilda ungdomar att i den här situationen av oviss framtid prestera och nå positiva resultat i skola och arbetsliv.

Det är med stor oro vi forskare har följt dessa ungdomars svåra utsatthet. Vi har sett deras livsvilja och energi avta.

Regeringen måste försäkra sig om att denna grupp ungdomar omedelbart fångas upp, får stanna och bereds stöd att påbörja eller fortsätta sina liv. Enligt EUs asylprocedurdirektiv är 21 månaders väntetid på första avslag en absolut yttre gräns för hur länge en asylsökande människa ska tvingas vänta. Ungdomarna har varit tillräckligt länge i Sverige för att ha skapat sig en ny tillhörighet i, och identifikation med, en svensk kontext.

Kritiken mot Migrationsverkets och domstolarnas hantering av asylärenden som rör ensamkommande barn har varit stark. Forskare ser misstänkliggöranden av ungdomar, bristande barnperspektiv och rättsosäkerhet i såväl Migrationsverkets asylbedömningar som migrationsdomstolars beslut (se bl a Hedlund 2016; Johannesson 2017). I Migrationsverkets egen kartläggning av 400 ärenden år 2016 var bara hälften av utredningarna kompletta och 40 procent så bristfälligt skrivna att de var svåra att över huvud taget begripa. I 27 procent av utredningarna var statusbedömningen felaktig, enligt ett inslag med Fredrik Beijer, rättschef på Migrationsverket i Kaliber, P1 (Sveriges Radio, 1 februari 2017).

I forskningstermer beskrivs svenska myndigheters agerande i förhållande till asylsökande barn och ungdomar i termer av en ”misstroendekultur” (”culture of disbelief”, Khosravi 2010). Denna misstroendekultur drabbar inte enbart ungdomar, utan även ensamstående vuxna och familjer. Den tar sig uttryck i stora svårigheter att få sina anspråk på skydd erkända. Jämförande statistik från Eurostat (nd), angående avslag på asylansökningar i första instans, visar exempelvis att Sverige är ett av de länder i Europa som avslår flest ansökningar för sökande från Afghanistan (vilket utgör den största andelen av asylsökande ensamkommande ungdomar i Sverige). Nästan 65 procent av ansökningar inlämnade i Sverige avslogs 2017, detta jämfört med Italiens 7 procent, Frankrikes 16, Tysklands 54, eller Norges 50. Statistik för hela Europa 2018 är inte tillgängliga än, men för Sveriges del har avslagen ökat ytterligare, till nästan 69 procent (Eurostat nd).

Många av de asylsökande ungdomar som vår forskning berör har också varit föremål för medicinska åldersbedömningar (MÅB). Vid det här laget har ett stort antal forskare kritiserat MÅB från etiska, juridiska, medicinska och statistiska perspektiv (se till exempel AIDA, 2015; Malmqvist et al., 2018; Mostad & Tamsen, 2018; Noll, 2016; Nyström 2018; Olofsson et al., 2017; Trysell, 2018). Det finns i skrivande stund inga entydiga bevis på att Rättsmedicinalverkets undersökningar/tolkningar, jämte Migrationsverkets tolkningar av dessa, är vetenskapligt grundade och rättssäkra. Däremot vet vi med säkerhet att många ungdomar blivit felaktigt åldersuppskrivna och därmed har deras avslagsbeslut kommit att grundas på oriktiga uppgifter. Beslut, som innebär att barn berövas tillgång till den bevislättnadsregel eller ’tvivelsmålets fördel’ som de enligt rådande lagstiftning ska åtnjuta, är ett av flera rättssäkerhetsproblem (se även artikel 203, ”tvivelsmålets fördel”, UNHCR 1996, s 58). Ett annat problem är att en del ungdomar har polisanmälts eller riskerar polisanmälan och drabbas av straffpåföljd efter åldersuppskrivning, på grund av påstått bidragsbrott (Skurups kommun har exempelvis polisanmält ensamkommande unga). Dessa ungdomar utsätts för en dubbelbestraffning: Beslutet om åldersuppskrivning kan (om ungdomen sökte asyl före den 1 februari 2017) inte överklagas separat och dessutom riskerar de att polisanmälas.

Mycket talar för att det under senare år har skett förskjutningar i grundläggande rättsprinciper som har lett till allvarliga konsekvenser. Det är oroväckande att de rådande tillfälliga uppehållstillstånden bidrar till en rättsosäkerhet i det svenska asylsystemet – och på detta vis även hämmar en fundamental grundbult i en demokratisk rättsstat, nämligen invånarnas tilltro till myndigheter. Vidare skapar de tidsbegränsade uppehållstillstånden en osäkerhet vad gäller arbetsmarknadsintegrering, som för med sig en ökad prekär status på arbetsmarknaden som varken gagnar de enskilda eller den generella utvecklingen på arbetsmarknaden.

Ett stort antal ungdomar har drabbats av den svenska rättsosäkerheten. De utvisas i skrivande stund med tvång, och med större inslag av våld än vad som tidigare ansågs acceptabelt. Alternativet för många ungdomar i den här situationen är att gömma sig undan myndigheterna eller att fly till något annat europeiskt land och leva i papperslöshet där. En del gömmer sig också fast de har laglig rätt att vistas i Sverige, så lågt har förtroendet för myndigheter sjunkit. Många har alltså redan gått in i en irreguljär status med mycket begränsad tillgång till rättigheter. De vägar som idag står till buds för att kunna överleva präglas av osäkerhet, risk för exploatering, och närmast obefintliga möjligheter att planera sin framtid. I en del fall förekommer även sexuellt utnyttjande och människohandel. Det borde ligga i regeringens intresse att inte förlänga en lagstiftning, vare sig den är svensk eller EU-rättslig, som för med sig att fler människor hamnar i den här situationen.

Vi vill avslutningsvis särskilt fästa uppmärksamhet vid den grupp av barn som inte skulle omfattas av den tillfälliga lagen men ändå, på grund av Migrationsverkets lagtolkning och praxis, har gjort det. Hit hör barn som anlände i Sverige som just barn, men fått vänta så lång tid på beslut att de hunnit fylla 18 år av egen kraft. Istället för att utgå från ålder vid ankomst har Migrationsverket med utgångspunkt i sin långsamma handläggning bedömt dem som vuxna i samband med beslut. Följden har blivit att de dels inte kommit i åtnjutande av ”tvivelsmålets fördel” vid bedömningen av deras asylberättelser, dels nekats det permanenta uppehållstillstånd de som barn, enligt undantagen i den tillfälliga lagen, har rätt till. Många av dem har väntat mer än 21 månader (jfr EUs asylprocedurdirektiv, artikel 31.5). Vi träffar ungdomar som har väntat upp till 33 månader på första avslaget och som straffats genom ett uteblivet uppehållstillstånd. Detta står i skarp kontrast till den legalitetsprincip som ska vara grundläggande i en rättsstat.

En annan grupp som skulle ha undantagits den tillfälliga lagen men ändå inte gjort det på grund av vad som förefaller som mycket godtyckliga bedömningar av enskilda handläggare, är de som varit så unga att de ännu inte blivit vuxna. Dessa barn påstås av Migrationsverket, efter förändringar i olika rättsliga ställningstaganden, ha ordnat mottagande och nekas sedan möjligheten att bevisa att ordnat mottagande saknas. Vi kan exemplifiera med A och M som sökte asyl i september 2015. De var då 14 år. A från Afghanistan har idag avslag från alla instanser med hänvisning till att hans familj befann sig i Ghazni vid tidpunkten för hans flykt och att han därefter vid ett tillfälle haft kontakt med dem, i oktober 2015. Efter att ha flytt från Etiopien som 13-åring och genomgått en medicinsk åldersbedömning som bekräftade hans ålder, väntade M 28 månader på sitt första beslut. M har nu tre avslag och har fått en förlängd tidsfrist för frivillig avresa som gått ut. Han har inte haft kontakt med någon i hemlandet sedan flykten. Migrationsverket var helt passiva i sökandet efter familjen. På detta sätt drabbas även barn som lagstiftaren uttryckligen lovade undanta från de nya restriktiva reglerna av dessa.

Idag utvisas många unga vuxna till Afghanistan. Vi vill hänvisa till frågan som Flyktinggruppernas riksråd (FARR) ställer i sitt remissvar gällande om det alls är rimligt att utvisa 18-åriga afghaner till Kabul och förvänta sig att de kommer att klara sig. De studier som FARR hänvisar till (exempelvis ”Schooled in Britain, deported to danger”, The Bureau of investigative Journalism 15-07-16) visar på en mycket stor utsatthet.

Det är viktigt att framhålla att de barn och ungdomar vi träffar genom vår forskning och i vårt privatliv framträder som en viktig tillgång till Sverige. Så länge de erbjuds möjligheter så går de i skolan och deltar i fritidsaktiviteter. De lär sig svenska på kort tid och bygger upp trygga familjeliv, med både andra människor på flykt och med sina nya svenska familjer. De som får rätt att arbeta gör det med stor entusiasm. Inom omsorgen i en del kommuner beskrivs ensamkommande ungdomar som de mest lyckade rekryteringarna för att de visar de äldre så stor respekt och har mycket kunskap om hur man umgås respektfullt över generationsgränser. De som har varit här en tid bidrar genom att undervisa nyanlända med samma språkbakgrund. De skapar en väg för möten mellan olika ungdomsgrupper och generationer i Sverige.

Det kan också påpekas att utvisning av unga och barnfamiljer som bott lång tid i Sverige är ett inslag i migrationspolitiken som saknar stöd hos allmänheten.
Vi vill också erinra om att rätten till skydd inte med nödvändighet betyder att alla skyddsbehövande som söker sig till Sverige förblir permanent boende här. Många ungdomar vi möter berättar att de vill bidra i framtiden till Afghanistans återuppbyggnad. En del pratar om att de drömmer om att åka tillbaka, när det är möjligt. Även tidigare erfarenheter av flyktingmottagande visar att stora grupper återvänder om och när det blir möjligt. Den utbildning och erfarenhet i arbetslivet som de då tar med sig skulle kunna ge mottagarlandets institutioner goda möjligheter att utvecklas i demokratisk riktning.

Våra sammanfattande rekommendationer är:

• Förläng inte den tillfälliga lagen. Den har redan gett upphov till stor skada för barn, unga – och vuxna – asylsökande. Permanenta uppehållstillstånd har i över trettio år varit en helt grundläggande princip inom svensk asylprövning och tillståndsgivning.

• Om den tillfälliga lagen, trots att den är skadlig, förlängs, så bör permanent uppehållstillstånd beviljas i samband med första förlängningsansökan. Ännu ett tillfälligt uppehållstillstånd kommer att förstärka otryggheten hos en redan otrygg människa. Många människor har nått en punkt där de inte orkar mer ovisshet.

• Om den tillfälliga lagen, trots att den är skadlig, förlängs så bör allmän ”amnesti” utlovas till de ungdomar, barnfamiljer och vuxna som drabbats av långa väntetider och rättsosäkra asylutredningar och MÅB. Detta skulle frigöra mycket resurser till arbete med framtida nyanlända asylsökande samt ge dem som redan drabbats så hårt en chans att återhämta sig, fortsätta sina liv och bidra med arbetskraft.

• Familjeåterförening ska garanteras för de som får flyktingstatus och de som fått statusen alternativt skyddsbehövande. Även de som bor i Sverige med den nya gymnasielagen bör få en rätt till familjeåterförening här. Nödsituationen, i den mån den varit reell och inte i huvudsak retorisk, är över och konventioner och mänskliga rättigheter måste igen få råda.

Referenser:
– AIDA [Asylum Information Database] (2015) Detriment of the doubt: Age assessment of unaccompanied asylum-seeking children. AIDA Legal Briefing No 6, European Council of Refugees and Exiles, December 2015.
– Beskow, Linda (2018) Humanitära konsekvenser av den tillfälliga utlänningslagen. Röda Korset, rapport. Billes Tryckeri AB.
– Bogic, Marija, Dean Ajdukovic, Stephen Bremner, Tanja Franciskovic, Gian Maria Galeazzi, Abdulah Kucukalic, Dusica Lecic-Tosevski, Nexhmedin Morina, Mihajlo Popovski, Matthias Schutzwohl, Duolao Wang and Stefan Priebe (2012) ‘Factors associated with mental disorders in long-settled war refugees: refugees from the former Yugoslavia in Germany, Italy and the UK’, in The British Journal of Psychiatry, s. 218-220.
– Darvishpour, Mehrdad. & Niclas Månsson (2019) Ensamkommandes upplevelser och professionellas erfarenheter- integration, inkludering & jämställdhet. Malmö: Liber
– Eurostat (n.d.) First instance decisions on applications by citizenship, age and sex Annual aggregated data. Aggregerad från https://ec.europa.eu/…/asylum-and-managed-mig…/data/database. 20190304.
– Gil-Bazo, María-Teresa (2015) ‘Asylum as a General Principle of International Law’, International Journal of Refugee Law, Volume 27, Issue (1)1 Pp 3–28,https://doi-org.ezproxy.its.uu.se/10.1093/ijrl/eeu062
– González Pascual, Maribel & Torres Perez, Aida (red.) (2017) The Right to Family Life in the European Union. New York: Routledge.
– Hagström Ana, Anna-Clara Hollander och Ellenor Mittendorfer-Rutz (2018, januari 31) Kartläggning av självskadebeteende, suicidförsök, suicid och annan dödlighet bland ensamkommande barn och unga. Rapport. Stockholm: Karolinska institutet.
– Hedlund, Daniel. (2016). Drawing the limits: Unaccompanied minors in Swedish asylum policy and procedure. Stockholm: Stockholm University
– Johannesson, Livia (2017) In courts we trust. Administrative justice in Swedish migration courts. Stockholm: Stockholm University.
– Khosravi, S. (2010). ‘Illegal’ traveller: An auto-ethnography of borders. Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan.
– Malmqvist, Erik, Elisabet Furberg och Lars Sandman (2018) ‘Ethical aspects of medical age assessment in the asylum process: a Swedish perspective’, in International Journal of Legal Medicine, 132: 815–823.
– Mostad, Petter & Fredrik Tamsen

About the Author

Leave a Reply

*

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.